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          防止耕地“非糧化”需要法律制度創新

          耕地“非糧化”問題長期存在,近年來被廣泛關注。鑒于其對年度糧食供求可能產生的強烈影響以及對我國糧食安全產生的潛在威脅,如何制止耕地“非糧化”成為理論界持續討論的學術和實踐話題。2020年國務院辦公廳下發《...

          作者:任大鵬 中國農業大學農業與農村法制研究中心來源:《土地科學動態》|2022年04月18日

          耕地“非糧化”問題長期存在,近年來被廣泛關注。鑒于其對年度糧食供求可能產生的強烈影響以及對我國糧食安全產生的潛在威脅,如何制止耕地“非糧化”成為理論界持續討論的學術和實踐話題。2020年國務院辦公廳下發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》指出,應當認識到防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的重要性緊迫性,堅決防止耕地“非糧化”傾向,并將耕地“非糧化”的突出表現歸納為部分地方將農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產、經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘及一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物三類情況。從既有的學術界研究成果和現行法律的有關規定出發,耕地“非糧化”的探討基于兩個基本假設,一是“非糧化”現象與“非農化”現象是兩個不同的法律問題;二是“非糧化”現象的本質是土地經營權人享有的按照自己意愿利用土地進行農業生產活動并獲得收益的權利與國家保障糧食安全的戰略目標之間產生的矛盾。迄今為止,關于耕地“非農化”現象,在國家立法層面已經有農用地用途管制和轉用審批、永久基本農田保護等一系列法律制度;然而,關于“非糧化”現象的法律制度供給卻嚴重缺失,并進而導致地方政府以行政自由裁量權干預經營主體耕地利用行為的法律依據不足。解決“非糧化”問題,從問題導向看,需要回應:“非糧化”是指廣義上的所有將耕地用于從事糧食生產以外的行為還是狹義上的破壞耕地生產條件以至損害耕地用于糧食生產能力的行為?對這兩類行為是否應當設定差異化的法律后果?如何解決私權范疇的土地經營權人的經營自主權與作為公共產品的糧食安全之間的沖突?從結果導向上看,需要回應:國家為了實現糧食安全目標,應當以何種方式對行為主體的行為做出限制?如何構建既能保護土地經營權人的基本權利又能確保糧食安全目標實現的法律制度?

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          一、確保糧食供給安全是黨和國家政策的基本要求

          2017年1月,中共中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,該意見在秉承堅守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條紅線的前提下,首次提出了“耕地保護與經濟社會發展、生態文明建設相統籌”的基本原則,并將工作目標設立為“確保實有耕地數量基本穩定、質量有提升”。同時,明確提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標。2018年2月,原國土資源部發布《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》,該通知將《意見》中“質量有提升”的目標細化為“保障永久基本農田綜合生產能力”,并明確優先在永久基本農田之上開展高標準農田的建設工作,禁止任何單位和個人破壞永久基本農田的耕作層。2019年1月,自然資源部、農業農村部聯合發布《關于加強和改進永久基本農田工作的通知》,永久基本農田保護制度的目標進一步發展為“確保永久基本農田數量不減、質量提升、布局穩定”。2021年的中央一號文件則更加具體表明耕地和永久基本農田需采用不同的管制強度和管制目標,即永久基本農田重點用于種植口糧、耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜以及飼草飼料生產,以“確保耕地數量不減少、質量有提高”。綜合2017年至2021年中央文件對耕地保護制度的目標設計,中央政策一直將耕地保護的制度目標固定在“耕地數量與質量”的層面,即考量的是耕地的生產能力問題,而且政策目標隨著時間的推移逐步細化,要求為不同類型耕地設立不同強度的管制。2021年中央一號文件中對“非農化”與“非糧化”行為分別采用“遏制”與“防止”兩種不同程度的表述;“遏制”是指對已經發生的事進行禁絕、阻礙,而“防止”則是預先采取措施阻止可能發生的事,這意味著中央對于“非糧化”現象并不是一刀切地要求杜絕,而是希望采用預防性手段為主的綜合治理方式。2022年的中央一號文件,進一步提出了穩定全年糧食播種面積和產量的要求,并提出了確保糧食播種面積穩定、產量保持在1.3萬億斤以上的具體目標。

          中央對糧食安全問題的關切,與耕地的“非糧化”利用相聯系,意味著要采取更多政策措施,有效防止越來越多的耕地用于種植糧食以外的作物。只有糧食播種面積的穩定,才能確保糧食總產的穩定,而糧食播面的穩定,則需要有切實可行的法律制度保障。

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          二、依據現行法律不能有效解決耕地“非糧化”問題

          通過對現行法律的檢索,共有23部法律中涉及有關耕地的規定,主要制度淵源是《土地管理法》《農村土地承包法》《農業法》《鄉村振興促進法》《耕地占用稅法》《土壤污染防治法》等。縱觀這些法律規定,其主要制度是:第一,建立農用地轉用審批制度,未經審批不得將農用地轉為非農用地;第二,建立農用地分類管理制度,嚴格保護耕地,嚴格控制農用地轉為建設用地,嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地;第三,實行耕地等農用地的家庭承包經營制度,承包方可以在法律規定和承包合同約定的范圍內合理利用其承包的耕地等依法用于農業生產;第四,建立占補平衡制度,確保耕地總量不減少,質量有提高;第五,建立土壤污染防治制度,嚴格保護耕地生產能力;第六,實行永久性基本農田保護制度,對納入永久基本農田的耕地實行特殊保護;第七,禁止破壞耕地,尤其禁止毀損基本農田;第八,禁止閑置荒蕪耕地;第九,通過土地整理增加耕地面積,提高耕地質量;第十,對已經遭受破壞或者污染的耕地實行耕地修復制度。

          按照現行有關耕地的法律規定,其主要立法意旨是在保護耕地數量和質量,同時對耕地利用方式進行限制。對耕地利用的禁限義務的設定主要是防止土地經營權人破壞、污染耕地,以及禁止閑置、荒蕪基本農田,而不是限制對耕地的具體利用方式。基本農田保護條例第十七條第二款規定的“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”,也是源于該行為會導致基本農田的破壞。因此,從現行法的規定看,并不禁止或者限制在耕地上種植非糧食作物。反而,法律充分保護土地經營權人的經營自主權。例如,《農村土地承包法》第十七條規定“依法享有承包地使用、收益的權利,有權自主組織生產經營和處置產品”是承包方的權利之一。第三十七條規定,“土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地,自主開展農業生產經營并取得收益。”因此,基于現行法律的規定,要求土地承包經營權人或者經營權人在耕地上必須種植糧食作物,沒有法律依據,甚至可能導致違法。根據《農村土地承包法》第五十七條規定,發包方干涉承包方依法享有的生產經營自主權,應當承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失等民事責任。再如,《農業法》第七十二條規定,各級人民政府、農村集體經濟組織或者村民委員會在農業和農村經濟結構調整、農業產業化經營和土地承包經營權流轉等過程中,不得侵犯農民的土地承包經營權;第九十條規定,侵害農民和農業生產經營組織的土地承包經營權等財產權或者其他合法權益的,應當停止侵害,恢復原狀;造成損失、損害的,依法承擔賠償責任。

          從經濟法的學理角度看,防止耕地“非糧化”,是保障糧食供給安全的法律價值體現。而在耕地利用方式上,則是農民生產經營自主權的體現。因此,耕地“非糧化”問題,本質上是國家基于糧食安全而行使行政干預的權利與耕地經營者自主行使生產經營自主權對耕地加以利用的權利之間的關系問題。國家干預權利的行使,須以法律的明確授權為條件。耕地經營者的權利應當受到法律的限制以防止權利濫用,在法律規定的范圍內,耕地經營者享有按照自己的意愿利用耕地的自由。兩種權利的邊界依賴于法律的明確界分,否則就會形成實踐中的權利沖突。根據對現行法律的梳理,可以看出,對耕地經營者的權利限制集中表現在不得破壞耕地,不得污染土壤,不得損害耕地的生產能力。對破壞、毀損、污染耕地的行為,可以通過行政權力的強制介入進行制止和處罰。但法律并不限制耕地種植非糧作物,行政機關對經營者在法律范圍內利用土地的行為不得干預。基于糧食生產相對較低的比較效益,不論是小規模農戶,還是工商資本,都在土地利用方式上首先受到利益驅動,土地利用主體更傾向于選擇投入少、附加值高的非糧作物。對地方政府而言,提高耕地的產出效率,鼓勵生產經營者從事收益更高的非糧生產方式,是其優化區域農業產業結構的首要選擇。所有這些行為,都不違反法律的強制性規定。因此,以現行法律規定對國家干預與耕地利用中的生產經營自主權的邊界劃定看,不能解決耕地“非糧化”問題。

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          三、解決“非糧化”問題的法律創新路徑

          我國的糧食生產已經從改革開放初期的小規模農戶為主逐步轉向以新型農業經營主體為主。在自給自足的自然經濟背景下,小農戶為保障生計安全,具有糧食生產的內在動力。隨著糧食供求的市場化改革,糧食商品率不斷提升,農戶自身的糧食消費也越來越依賴于購買商品糧而不是自我生產。在農村土地“三權分置”背景下,土地經營權越來越多通過流轉方式集中到規模經營主體手中,新型農業經營主體對耕地的利用必然是以利益最大化為導向的,因此,在當前的耕地利用過程中,依賴于市場調節解決耕地“非糧化”現象,不具有內在機制,而必須依賴于法律和政策等外部干預。從現有的法律規范和政策工具規定看,缺乏足夠的吸引農業經營主體從事糧食生產的牽引力。創新法律規制路徑,調整政策工具組合,是確保耕地主要用于糧食生產的必然要求。

          糧食安全和農民的生計安全具有同等的價值,法律制度的完善及相關政策的實施必須兼顧二者的價值,既不能因為保障糧食安全目標損害生產經營者對土地加以合理利用的權利,也不能因為強調農民利益最大化而影響到糧食安全目標的實現。合理界定政府對生產者的經營自主權干預的邊界,應當是防范耕地“非糧化”現象的重要法律原則。基于依法行政的法治理念,該項法律原則的內涵如下:第一,耕地的經營者,不論是承包農戶,還是土地經營權人,在法律規定的范圍內合理利用耕地,是其基本的民事權利;第二,耕地經營者不得濫用權利,尤其不得破壞耕地用于糧食生產的基本條件,包括不得破壞或者污染耕地,因其不當的耕地利用行為損害耕地質量的,應當承擔行政和民事責任;第三,行政機關對經營者土地利用方式的限制,均須有明確的法律依據;第四,為保障糧食安全目標,國家需要在特殊情形下限制土地利用方式的,應當對耕地利用者由此形成的損失給予合理補償。

          對耕地“非糧化”現象的科學矯治,需要法律制度創新。具體而言,要從提升地力保護耕地糧食生產能力、針對耕地類型差異化賦權、構建和完善激勵性調控手段等多元化法律措施入手。

          從地力保護的角度看,盡管現行法律已經有部分相關規定,但是總體上實施的效果不盡人意,例如,實踐中,土地經營者違反法律規定和土地經營權流轉合同約定,在基本農田上種植苗木、草坪等,熟土層不斷減薄。再如,向耕地中傾倒垃圾和其它廢棄物、污染物等行為屢禁不止。這些行為,都會導致耕地的糧食生產能力不可逆地被破壞。為此,首先需要明確設定生產者對耕地糧食生產能力維持和改善的義務,根據生產者利用耕地時其行為對耕地的糧食種植條件的損害程度設定相關法律責任。現行立法除對永久基本農田上發展林果業、挖塘養魚作出明確禁止規定外,對其他破壞種植條件的行為缺乏法律層面的界定標準,容易造成執法過程中遺漏嚴重破壞耕地質量的行為或者執法過嚴導致“非糧化”行為產生的責任與懲罰程度不匹配。要想真正讓立法在“非糧化”現象的治理中發揮保障性作用,首要任務是擺脫當前“粗線條”式的立法思路,對“非糧化”行為按照成因、危害程度進行細致分類并在此基礎上采取不同強度的國家干預措施,基于經營者對耕地的糧食生產能力的損害程度分別適用行政規制、民事補救和激勵引導三種不同的法律措施。其次,需要強化、細化《土地管理法》第五條、第二十七條關于土地等級評定制度,對因使用不當導致耕地等級下降的,須有嚴格的法律責任追究制度。耕地維持和改善義務的確定需要與耕地質量評價制度相結合,完善分等定級制度。分等定級作為一項基礎性工作,既是摸清耕地底數的要求,也是當事人流轉土地經營權時確定流轉價格的依據,也是土地經營權流轉期滿衡量土地經營權人對耕地質量改善或損害并由此處理土地流轉雙方當事人權利義務和責任的依據,根據《土地管理法》第五條和第二十七條的規定,充分利用信息化手段,對永久基本農田在內的耕地質量等級進行普查并根據其土壤性狀動態監測、動態調整,是衡量農業生產者耕地維持和改善義務履行情況的必然要求。

          根據耕地類型差異化賦權,是指對不同類型的耕地,應當通過立法明確生產經營主體對該類耕地利用的權利邊界,為不同耕地設定不同的土地利用方式。一是完善耕地、林地、草地、園地分類規劃制度,明確林地、草地、園地不得占用耕地。二是對耕地中的永久基本農田、高標準農田和一般農用地,明確不同方式的利用權利,確保以財政資金支持改造建設的高標準農田和永久基本農田每年至少種植一季糧食作物;一般農用地可以種植糧食作物,也可以種植經濟作物。三是對從事糧食生產必需的設施農用地,在面積和比例上給予充分保障。

          從法律調控手段看,以限制權利為主要方式的剛性調控,與以激勵扶持為主要方式的柔性調控比較,具有不同的法理基礎。要充分認識到耕地“非糧化”與“非農化”的本質差異,因此應當采取不同的法律調控手段。對于違法使用土地導致耕地“非農化”的,違背我國土地分類管理基本制度,是典型的權利濫用行為,因此需要采用長牙齒的法律嚴格制裁。而“非糧化”現象的核心則是對土地在糧食生產能力不構成損害的前提下經營者為追求經濟收益而依法自主行使土地經營權而導致的,其行為并不具備當然違法性。保障耕地主要用于種植糧食作物以實現糧食安全的公共利益目標,會在一定程度上降低土地利用主體的收益,公共利益目標實現的成本不應一并轉嫁于土地利用主體,而是應當主要由公共財政負擔。為此,解決耕地“非糧化”問題,在保障耕地的糧食生產能力和差異化賦權基礎上,更多采用扶持、補貼等激勵性措施,以保障從事糧食生產不降低土地利用主體收益為原則,引導生產經營者積極主動將耕地用于糧食生產。

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