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          城鎮開發邊界與國家空間治理 ——劃定城鎮開發邊界的思想基礎

          黨和國家機構改革實施之后,我國的國家空間治理進入到一個新的歷史階段。黨的十九大報告提出“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”,其中城鎮開發邊界是與城鎮鄉村建設發展具有最緊密互動關系的一條控制線,它不僅涉及對資...

          作者:張兵等來源:《城市規劃學刊》|2022年03月31日

          黨和國家機構改革實施之后,我國的國家空間治理進入到一個新的歷史階段。黨的十九大報告提出“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”,其中城鎮開發邊界是與城鎮鄉村建設發展具有最緊密互動關系的一條控制線,它不僅涉及對資源環境的節約和保護問題,而且涉及對城鎮和鄉村建設發展規律的認識問題,因為城鎮開發邊界所控制和引導的畢竟是一個具有高度復雜性和不確定性的對象。

          我們有必要重新審視城鎮開發邊界應有的內在含義,為這項政策的設計提供一些可參考的工作思路和技術方法。本文的研究包括四個部分,一是梳理近年來有關城鎮開發邊界的理論研究和實踐成果;二是分析城鎮開發邊界政策意圖和作用定位的演變;三是嘗試對“美麗國土空間”的內涵做出解釋,廓清城鎮開發邊界劃定應有的視界,為劃定城鎮開發邊界提供理論認識基礎;四是初步提出科學劃定城鎮開發邊界需綜合研究的七種因素。

          1 劃定城鎮開發邊界的實踐與學術討論綜述

          2013年中央城鎮化工作會議明確要求:“盡快把每個城市特別是特大城市城鎮開發邊界劃定”。2014年7月,住房和城鄉建設部、國土資源部共同選擇了北京等14個大城市進行劃定城鎮開發邊界試點。四川、陜西、安徽等省份也在這個時期發布了地方性的城鎮開發邊界劃定技術規定。通過一個階段的實踐,規劃界對城鎮開發邊界的內涵和劃定方法建立了一定認識。

          學術研究緊密圍繞著這個熱點迅速展開。回顧過去幾年的研究可以看出,研究重點從早期的國外實踐和概念介紹,轉向與實際工作高度結合的“城鎮開發邊界劃定技術方法”的研究上。在中國知網上檢索到的2014年以來以“開發邊界”為題目的期刊文獻超過70篇,其中研究開發邊界劃定方法的占到了近70%。第一類是結合城鎮開發邊界劃定試點工作進行整體總結與思考(林堅,等,2017;殷會良,李楓,等,2017),試點城市中的杭州、沈陽、廈門、武漢、上海等城市也專門總結發表了各自的技術方法(張勤,等,2016;劉憶瑤,2017;劉治國,等,2016;何京,2015);第二類側重于介紹劃定過程中如何采用新興技術方法,例如,以生態安全格局評價、耕地質量評價、綠色基礎設施構建、韌性城市建設等作為劃定底線性要素的參考與依據(周銳,等,2014;陳誠,2016;晁恒,2016;馬淇蔚,2017),以約束性CA模型、空間增長模擬等作為城市增長預測基礎的方法介紹(陳偉強,等,2017;曹靖,等,2016);第三類是側重討論“多規合一”手段下的城鎮開發邊界劃定方法(程永輝,等,2015;姚南,等,2015)。

          在上一輪的討論中,我們認為,劃定城鎮開發邊界不是一個單純的技術性工作,而是國家空間治理手段的一部分,國家空間治理的制度安排深受我國工業化和城鎮化歷史過程的影響,是在經濟社會發展、城鄉建設、專業理論和技術進步的基礎上長期發展、不斷借鑒、逐步完善的結果,所以,國家空間治理體系的構建不應另起爐灶、重復建設,而應通過既有規劃工具的協同配合來發揮空間管制的作用(張兵,林永新,等,2014)。

          從劃定城鎮開發邊界的實踐及學術探討中可以看到,雖然各個城市對于城鎮開發邊界的內涵認知、模式設計、劃定方法、實施管理等方面理解都有所差異(林堅,等,2017),但大量的案例都是圍繞“如何控制城市擴張”來展開研究的——即采用在規劃城市建設用地的“小圈”之外套一個城鎮開發邊界的“大圈”的方法,來達到對“擴張的控制”。具體劃定方法,觀察下來大體有兩類:第一類是逆向扣除法,即疊加基本農田、生態紅線及其他需要保護的各種空間管控要素,匯總出不能建設的底線空間,底線空間之外就是可供開發的范圍和邊界。采取這種方式的常常是市域較小且現狀開發強度很高的城市,例如廈門,把各個部門管理下的控制線采取“多規合一”手段,合并出“最大公約數”,劃定“生態控制線”,并且與城鎮開發邊界二線合一;第二類是正向需求法,一般把不可觸碰的空間扣除后,在剩余出的適宜建設的空間中劃定可供城市開發建設的空間。具體方法上,有一些城市是匯總各部門的用地需求,再扣除其中需要限制開發的空間,在適宜開發的空間中界定出一定范圍作為城鎮開發的邊界(何為,2015);另有一些城市以城鄉規劃和土地利用規劃兩規銜接為基礎,將土地利用規劃中的擴展邊界即允許建設區加上有條件建設區作為具有一定規劃期限的城鎮開發邊界,以規劃建設用地規模的1.2倍左右(也有一說是不超過規劃期內增量建設用地規模的20%) 來控制量,由此劃定出城鎮開發邊界;還有一些城市采用數字化支持系統進行空間增長情境模擬。

          在實際中,有些城市為了“對沖”城鎮開發邊界帶來的“限制”,直接劃定了一個明顯過大、甚至規模失當的大圈。我們所遇到的案例中,某城市在最初提供的城鎮開發邊界劃定草案時,大圈圍合建設用地面積竟是規劃用地規模的8倍之多(最后的結果所幸回歸“理性”)。這種劃定的方法表明,如果靠放大規劃用地規模的“倍數”來框定總量,劃定城鎮開發邊界固然顯得簡便,但是能否實現所謂的“有效管控”是比較可疑的。給小孩套上了一件“巨人”的衣服,雖然沒有捉襟見肘的難堪,但是這種“正確”有什么意義呢?!“倍數”遲早會成為中央和地方博弈的焦點。

          對此,我們需要回到原點來思考:在優化國土空間格局、建設美麗國土空間的宏大目標下,用上述思路劃定的城鎮開發邊界能否真正發揮出控制與引導的作用?劃定城鎮開發邊界的手段同政策的目標是否相符?

          2 城鎮開發邊界的政策意圖和作用

          回答這些問題,首先要對城鎮開發邊界的政策意圖再做認真分析。過去十多年間,“城鎮開發邊界”的政策意圖實際上經歷了一個變化過程,這里我們姑且把它分成三個階段。

          研究劃定“城市增長邊界”的要求,最早出現在建設部2005 年頒布的《城市規劃編制辦法》中。背景是2000年后城市建設用地的快速擴張,引發社會關注。如何既有效抑制城市蔓延,同時又滿足城市抓住歷史機遇、擴大開放、推動經濟增長的現實需要,是當時提出這個要求的主要考慮。在中國城市能否通過劃定“城市增長邊界”來控制無度的擴張,那時并沒有管理實踐的經驗,所以政策表述上是要求在城市總體規劃編制過程中開展相關的研究。后來幾年城市總體規劃實踐中并未就城市增長邊界的劃定方法形成系統的規程。這是第一階段的大致情況。

          第二階段。2013年中央城鎮化工作會議上有關“盡快把每個城市特別是特大城市城鎮開發邊界劃定”的要求,是在2012年黨的十八大報告中首次提出了“生態文明建設”和統籌推進“五位一體”總體布局的背景下提出的。在試點的基礎上,中央城市工作會議后的中發〔2016〕6號文件中,明確了劃定“城市開發邊界”的意圖在于“加強空間開發管制”,“根據資源稟賦和環境承載能力,引導調控城市規模,優化城市空間布局和形態功能,確定城市建設約束性指標”。整體上體現的是“嚴控增量”的思路。

          現在“城鎮開發邊界”政策進入第三階段。2017年黨的十九大報告在“富強民主文明和諧”的國家奮斗目標中,增加了“美麗”一詞,提出“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”,是“加大生態系統保護力度”,“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”的重要舉措之一。在過去“嚴控增量、盤活存量、優化結構的思路”基礎上,如何體現中辦、國辦印發的《省級空間規劃試點方案》(中辦、國辦,2016) 中“健全國土空間用途管制制度,優化空間組織和結構布局,提高發展質量和資源利用效率,形成可持續發展的美麗國土空間”的要求,成為認識“城鎮開發邊界”作用的新的聚焦點。

          可以看到,雖然城鎮開發邊界這一政策工具的最初設計起源于解決城市蔓延等現實問題,但在我國發展的新時期,城鎮開發邊界的劃定是國家空間治理體系建設的新措施,政策意圖已經超出最初的設定,從早期單純地控制城市蔓延、保護耕地,轉向兼有控制城市擴張、促進城市轉型發展、主動塑造美麗國土空間的綜合作用。

          3 探索“美麗國土空間”的含義

          何謂“美麗國土空間”?國土是國家主權管轄的地域空間,包括陸域、海域、近地空域(胡序威,2009)。國土空間是三維的資源。當我們使用“空間”這個稱謂時,可以包括“土地”;而使用“土地”概念時,不足以覆蓋“空間”的內涵與外延。管理國土空間,使國土空間的優化達到“美麗”的狀態,就需要首先回答美在何處?當這個表述從國家政策文件進入到規劃實踐層面時,有必要予以認真落實和嚴格界定。“美麗”可以視為一種國土空間建設的境界和狀態,也可當作一種營建國土空間的理念,至少包括自然、安全、高效、公平、舒適、藝術六方面的內在意義。

          3.1 自然

          美麗國土空間首先是自然的。尊重自然、順應自然、保護自然,使人與自然相和諧,猶如“魚相忘于水,獸相忘于林”一般的適宜狀態。順應自然“并不是向一個沒有人類歷史的純粹‘自然狀態’的倒退”(Michael Hough,2012),而是在對人與自然相互依賴性的高度重視基礎上,逐步恢復和重建起生態功能自我支持的多樣化的自然環境。這是包括城市在內各種生態恢復的關鍵。對于自然,我們有必要把握兩點,一是我們人是自然的一部分,我們的生產生活是自然的一部分,“我們決不像征服者統治異族人那樣支配自然界,決不像站在自然界之外的人似的去支配自然”(馬克思,恩格斯,2009),在自然界和人類社會之間不能人為地設立不可逾越的障礙;二是“自然”不是一個固定的多層次關系組成的靜態世界,不是一個穩定的實體,而是一種“流動的、豐富多彩的差異性展示”,處于不斷變化的狀態中。因此,優化國土空間,使其更加自然,看似要解決人與自然關系的不協調,但根本上是要解決好人與人關系不協調的問題。

          城鄉建設要以自然為美,要因循自然的力量,構建山水林田湖草與城鄉和諧共生的格局,從整體上形成新的“自然的”秩序。改革開放以來,城市建成區面積從1981年的7 483km?擴大到2014年底的41652km?,占960萬km?陸地國土面積的比重從0.08%增加到0.43%,即使把建制鎮建設用地面積都算上,也不超過陸地國土面積的1%根據(中國土地勘測規劃院,2015)。這個時期不斷加劇的自然環境問題、以及區域不平衡、城鄉發展差距等問題,原因不在于表面上城鎮建設用地面積的比重增加了,而是在于城鎮空間承載的經濟社會活動的理念和方式出了問題,發展模式不綠色,使自然環境的演化偏離了自身可以恢復和延續的健康軌道。促進形成山水林田湖草與城鄉之間和諧共生的格局,不只是要管理好物質空間環境的格局,更是要以新的綠色的經濟發展的理念、方式和格局來代替舊的,歸根結底,“從人類的自我破壞力中拯救人類歷史,并使其與更穩定的自然歷史形成一致”(Donald Worster,2007)。

          3.2 安全

          美麗國土空間應該是安全的。國家的空間治理,應在“總體國家安全觀”的指導下,體現“以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,以經濟安全為基礎,以軍事、文化、社會安全為保障,以促進國際安全為依托”,統籌好局部利益與國家安全的關系、經濟效益與生態環境的關系、眼前利益與長遠發展的關系。國土空間規劃與安全相關,要著重處理好經濟安全問題(其中包括糧食安全)和生態安全問題,樹立底線思維,防止那一類“將喜馬拉雅山炸開一個大缺口為西部地區引入印度洋暖濕氣流”的荒謬行為發生,在區域和城市的發展中將開發利用活動對森林湖泊、河流山地等地形地貌和生態系統的改變,控制在自然可承受的限度內。

          3.3 高效

          美麗國土空間的利用應當是高效的。以最小的自然資源消耗取得最大的效益,是促進經濟繁榮和可持續發展重要取向。在經過長期依靠自然要素投入換取經濟增長之后,自然資本的制約成為我國乃至世界社會經濟發展面臨的最大制約,要實現高質量發展,需要的是生態可持續的經濟創新、社會創新和治理創新(諸大建,2008)。

          同時要認識到,節約資源和保護環境只是建設美麗國土的一個方面。無論開發利用還是保護,國土空間作為一種資源,其配置的效率是需要著重考慮的問題。要認識到,國土空間的高效利用是一個多尺度、綜合性的概念。在國家、區域、地方、片區、地塊等不同空間單元上的“系統經營”才能獲取最大收益。我國改革開放初期推動沿海借助開放之利率先發展,利用西南地區水利資源豐富的地區建設能源基地,以城市群為主體形態來組織我國城鎮化的空間布局等,都是追求國家和區域層面國土空間高效率配置的體現。全國尺度上的綜合交通體系起著極為重要的支撐和引導作用。在地方層面,正確識別和經營戰略性的空間資源,使之成為推動城市和區域經濟社會發展的引擎,是高效率開發利用國土空間的重要一環。在我國城鎮化快速發展的時期,規劃為我國的城市和區域空間資源戰略價值的提升,發揮了無可替代的作用。在戰略性空間資源的正確配置下,土地的價值才可能獲得最大程度的提升。在城鎮內部,從片區到地塊,空間的開發利用也存在著經濟性問題,在具備同等的基礎設施和服務設施條件下,土地開發收益的最大化依賴于好的規劃設計和操作運營。可以說,規劃作用不僅在于“控制”,而且還在于“謀劃”、“引導”和“塑造”。

          還需強調的是,從國土空間資源配置到土地使用方式,這里只簡單地觸及了高效利用的一個側面。好的規劃只是必要而不充分的條件。以城市發展為例,在不同歷史時期的產業選擇以及社會管理政策,都會對國土空間的開發利用效率產生重大影響。盡管我們管理的對象是國土空間,但借用多年前對物質性規劃的看法(張兵,1998),不要以為是國土空間規劃就不必要研究社會經濟發展,也不要以為研究了社會經濟發展就不是國土空間規劃。關鍵在于著眼于我國未來30多年人口資源環境的總體狀況、城鎮化發展趨勢、高質量發展中“三大變革”(質量變革、效率變革、動力變革)所面臨的機遇挑戰,來深入研究探索國土空間規劃和監督管理。

          3.4 公平

          美麗國土空間意味著為人人提供公平的發展機會。如羅素所言,真正的倫理原則是把人人同等看待。國土空間看似是物質的空間,但是管理國土空間的政策以及要影響到的那些國土空間承載的活動都是社會經濟的,因此,一切國土空間發展政策都必須在效率與公平之間做出選擇和權衡。

          國土空間是每個人賴以生存和發展的基礎,在不同空間尺度上,公平對待每個人有著不同的意義。從國土區域之間的平衡發展,到城鄉之間發展差距的縮小,以至于代際之間可持續發展,都是公平的體現。發展機會要考慮公平性的問題,同樣在開發利用自然資源過程中分配環境的風險、收益和成本時也要考慮公平性的問題。國土空間作為最寶貴的公共資源(趙作權,2013),在追求對其高效利用的同時,必然要兼顧公平,特別是在城鎮和鄉村的層面,到了觸及具體土地使用權人利益的層面,如何尊重產權,是做好國土空間開發利用保護工作必需直面的基礎問題。

          3.5 舒適

          國土空間之美還在于舒適。舒適感當然是指活動在國土之上的人的感受,具有社會的意義。不同于二維的“土地”,“國土空間”是三維的。人在其中,必然會對空間場所有所體驗,相比之下,普通人腳踏在大地之上,不會對土地的“地力”有什么感知,除非去做科學化驗。如果說自然、安全、效率、公平這些國土空間的特性是基于相關自然科學和社會科學的判斷,那么舒適則主要靠感官和心理的評價。

          在不同尺度上,國土空間的舒適感恐怕有不同的含義。國民生活在特定的國土空間中,舒適感具有社會的意義。生存和發展是人民基本的權利:在國家和區域層面,工程性和社會性的基礎設施,其品質影響國民對國土空間的舒適度評價。實現“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”的社會目標,解決好經濟社會發展中許許多多問題,為人民提供有品質的公共服務和宜人的生活生產環境,保障和改善民生水平,建設和諧的社會,對國民感知國土空間之美是有總體影響的。

          在地方層面,對于城鎮鄉村那些近人尺度的國土空間,舒適意味著給人帶來身心的舒服和安逸。舒適并不意味著奢侈,國土空間資源的開發利用求美、求合理的途徑,要依賴于規劃和設計,把人的體驗和感受融進去,“因勢利導,因地制宜,借助著勢來導引,……借助著心地與實地的結合,做出適宜的空間形態”(馮紀忠,2009)。

          理解上面這一點非常重要。我國人地關系緊張,耕地保護是基本國策,在堅持節約集約利用土地時,多年來不斷有人提出增加城鄉建設用地強度的對策,以為這是一條有效途徑,其實不盡然。國土空間開發利用要注意用地開發強度的適當和合理,如果忽略了人的舒適感,定會給未來的發展留下后患,解決的成本無法估量。最近中共中央國務院對《河北雄安新區規劃綱要》的批復中要求“原則是不建高樓大廈,不能到處是水泥森林和玻璃幕墻”,要塑造新時代城市特色風貌,政策上為國土空間開發利用方式指出了新方向,其實質是在土地開發的效益和建成環境的舒適宜人之間做出了有意義的取舍。

          3.6 藝術

          科學求真,人文求善,藝術求美(吳良鏞語),要建設美麗國土空間,怎能有藝術的缺位?!國土空間的藝術之美,在于國土空間蘊藏著多樣而獨特的景觀,我們也可以稱之為“風景”,它在人們的精神層面孕育和生發出審美價值。

          大家談國土空間,談自然資源,其中有沒有審美的問題呢?答案是肯定的。國土之上高山大海、河流峽谷、森林草原、沙漠濕地,都是天然的地理景觀,當人們身在其中,由直觀到感觀進而沉思,“有感而生情,啟迪思考,從而身心得到陶冶”,這一刻天然的景觀便成為“風景”。有不少的城鎮鄉村乃至建筑,在營造的過程中同自然環境融為一體,渾然天成,也使國土空間中的許多“風景”兼備了自然和人文的內涵。自然環境和城鄉聚落中這種具有藝術感、具有審美價值的現象是今天重新認識國土空間規劃和自然資源資產管理不可忽視的內容。

          人是自然的一部分,自然同時也是人精神世界的一部分,在認識上不可把人(主體)和自然環境(客體) 割裂開來。早在我國春秋便將自然人化了(馮紀忠,2010)。中國的風景園林在中華歷史文化的演進中更是把自然的人化發揮到了極致。在這個方面繼承和發揚中華優秀傳統文化,對美麗國土空間的營造大有裨益。

          馮紀忠先生1989年曾在題為“人與自然”的演講中預言道,“當今對自然的認識,對人與自然關系的認識可是無論深度廣度上都大大發展了。什么太空、宇宙景觀,海底、兩極景觀,微觀宏觀,鋪天蓋地地觸動著審美意識結構,擴展著審美客體對象”,“人們已經越來越深刻地從生態環境的角度理解智力圈的意義。不見酸雨、核廢、垃圾等嗎?誰的認識落后是要付出代價的,這用‘有了數理化,什么都不怕’的眼光,也是看得到的。但是對理應與物質生態緊密結合的審美精神環境的研究,則只能算是剛剛起跑。信息時代,一旦認識,發展起來是很快的,差距的拉開也就很快。而代價可是深層而更為可觀。這就是緊迫感所在”(馮紀忠,1990)。

          今天當我們開始從體制機制上加強對“物質生態”的保護,以滿足人民對優美生態環境日益增長的需要時,要認識到審美精神環境仍舊處在“剛剛起跑”的位置,需要從理念和技術方法上同“與物質生態緊密結合”。“還自然以寧靜、和諧、美麗”(十九大報告),指出了自然的“審美價值”,肯定了藝術性是國土空間規劃管理中不可或缺的追求。

          4 劃定城鎮開發邊界需綜合考慮的七個要素

          用“美麗”來形容國土空間,不應只理解為熱愛國土的情感和描繪理想的修辭,應基于科學與藝術的認知和衡量,來全面把握其中的意義。美麗國土空間,應該是自然的、安全的、高效的、公平的、舒適的、藝術的,豐富的含義意味著面向生態文明建設的國家空間治理目標和手段具有高度綜合性。“城鎮開發邊界”作為空間治理的一種重要政策工具,其制度設計既要考慮到與其他制度安排之間的關聯性,也要考慮其管理對象的復雜性和政策的針對性,綜合把握各種影響要素是實現科學劃定的基礎。

          首先,城鎮開發邊界具有多重管理屬性。從政府、市場、社會等空間治理主體的相互關系來分析,城鎮開發邊界首先是上級政府指導和約束下級政府國土空間開發行為的政策工具。劃定并一經上級政府批準的城鎮開發邊界是下級政府在空間開發中必須遵守的底線;同時,城鎮開發邊界也是城市政府約束開發建設行為的政策工具,其相對人可以是政府部門,也可以是企業和個人,是城市的規劃行政許可過程中不可逾越的界線。

          其次,城鎮開發邊界不能簡單理解為建與不建的空間分界線。城鎮開發邊界作為國土空間管理的政策手段,不只是指物理意義上的空間邊界,而是指一整套管理的措施。空間邊界內與外會有不同的空間管理目標,制定和施行的管理規則因而各有不同。之所以說不能用建與不建作為區分城鎮開發邊界內外的標識,在于界線內外其實都存在建設活動,只是對建設方式的要求內外有別,城鎮開發邊界的政策包里,應有對內對外怎樣建、怎樣管的系列規則,體現全域統籌,使城鄉空間發展更加有序有度。

          再次,城鎮開發邊界不簡單是限定用地規模大小、數量多少的圍合線。對城鎮開發邊界這一術語,容易望文生義,理解成一個允許城鎮開發拓展范圍的邊界。對此,幾年前我們提出,經批準的城市總體規劃中土地使用規劃總圖上規劃建設用地的邊界,就是一條法律意義上的“城鎮開發邊界”,因為按照城鄉規劃法,規劃建設用地以外不允許給出建設的規劃許可。所以,如果“城鎮開發邊界”僅僅是一條允許開發的邊界線,那么為什么要棄現有法律規定的界線不用,另起爐灶再劃出一條開發邊界呢?(張兵,林永新,等,2014) 如果我們接受了城鎮開發邊界是一種政策手段的觀點,就可以從政策意圖的解析中清晰地看到,城鎮開發邊界的政策目標是綜合的,手段是多樣化的,對國土空間的作用也不僅在于“限定”和“控制”,而是在限定和控制之外,還有“引導”和“塑造”的作用。

          當然,在推進生態文明建設、建設美麗國土空間的過程中,城鎮開發邊界城鎮只是一種政策工具,要看到生態文明領域的體制機制是“一整套緊密相連、相互協調的國家制度”,其中任何一種政策工具都需要與其他制度安排相輔相成,來共同發揮空間治理的作用。

          劃定城鎮開發邊界的過程是制定政策的過程。在這個過程中應充分體現對“美麗國土空間”綜合認識,在制度的設計上要力求同時發揮好控制、引導、塑造的多重作用。就劃定城鎮開發邊界的方法來說,應綜合考慮七個因素。

          4.1 可持續性的總體判斷

          眾所周知,“可持續發展”強調了代際平等的發展目標,當代和子孫后代的所有人通過努力實現高質量生活,皆不超出自然系統的承載能力。劃定城鎮開發邊界之前,要對城鎮發展的可持續性做出總體評價,有利于未來政策在效率和公平之間的權衡,就是說要綜合資源環境、經濟發展、社會公平等重要方面做整體判斷。這包括三個部分,首先對自然資源開發利用中的“資源性沖突”有所判斷,資源環境承載能力的評價可以是判斷自然資源開發容量、解決資源性沖突的一個技術步驟;同時,要研究評價當地經濟增長與社會公平之間的狀態,以及社會公平與環境保護之間的狀態,其中相對貧窮的群體為改善生活條件對自然資源不得不進行的開發活動與資源環境保護之間的矛盾,應作為一個不可忽視的問題加以研究和權衡。這是全國14個集中連片特困地區占到15%以上的陸地國土面積以及所處地區生態環境脆弱等方面的國情(參見中共中央國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》)所決定的。

          4.2 國土空間開發適宜性評價

          國土空間開發適宜性評價是為了判斷哪些地區適宜于開展哪些類型的國土空間開發,哪些地區需要設定特定的條件限制開發,哪些地區禁止開發,以此提高國土空間開發的效率及安全性。應注意的是,國土空間開發適宜性評價與城鄉用地評價之間是有許多區別的。

          4.3 城市性質和綜合功能的分析

          城市在國家和區域中都具有特定的地位和作用,劃定城鎮開發邊界要考慮城市性質和戰略定位,那些在國家和區域發展的戰略格局中具有重要作用的城市,要按照有利于強化城市職能、完善綜合功能的原則,在空間資源的配置上做出戰略性和結構性的優先安排,使城市的功能和結構的匹配關系趨向合理。同時要深刻地認識到,隨著我國城鎮化進程的深入,都市區的形成成為非常普遍的空間現象,要把握城鎮功能區域化的空間態勢,要重視在都市區空間尺度上的規劃管理,在城鎮開發邊界劃定中認真研究城鎮擴散和集聚的階段特征,創新行政管理,正確發揮好城鎮開發邊界所具有的空間協同治理作用,使城市綜合功能在區域的意義上得到更加有利地完善。

          4.4 城鎮發展合理空間需求的分析

          研究城市未來發展對空間拓展的合理需求,把握城鎮發展的階段特征是關鍵中的關鍵。要從國家、區域、城鎮未來工業化、城鎮化、信息化、農業現代化的總體趨勢入手,結合城鎮所在區域和地區的城鎮化趨勢、人口流動的空間特征、產業結構演化、空間結構動態演進特征等問題的研究,把握人地關系存在的問題和解決的方向,摒棄對自然資源無度索取的發展觀,也避免在政策制定中削足適履,要因勢利導,通過合理適度的國土空間資源配置,釋放發展的潛能,促進城鎮在產業結構、空間結構、生產方式和生活方式方面實現轉型。

          4.5 城鎮空間特色的積極塑造

          每一座城鎮的空間形態既是城鎮功能和結構內在關系的外在表現,也是城鎮與其所處自然環境相互作用、相互塑造的結果。先人在許多城鎮早期的選址中相土嘗水、象天法地,為的是給人們營造出安身立命之所,其中一些樸素的理念和手法對我們仍有啟發。現代城鎮的尺度和規模雖然遠遠超出古代城鎮的尺度和規模,但是不變的追求是保持城鎮和自然環境的有機和諧。城鎮開發邊界的劃定,完全可以促進城鎮成長同山水林田湖草生命共同體保持有機和諧的空間關系,在這個國土空間的底板上,為現代城鎮空間特色的塑造和展現落好第一筆。凡城鎮空間發展的管理事務,應時刻將美學意識、藝術追求內化于心,外化于行。

          4.6 城鎮發展不確定性的應對

          城鎮開發邊界既然作為一種規劃政策工具,就離不開對于城鎮空間增長趨勢的預測。但預測終究是預測。空間增長因為經濟社會技術政治等因素的影響,使其前景充滿了不確定性。真正的規劃師是永不停歇地同城鎮發展不確定性做搏斗的戰士。面對真實世界的復雜體系,確定性只是規劃師不斷捕捉的幻影。以往對規劃預測不準確的責怪和把改善預測準確度視為提高規劃科學性的說辭,是對城市特性缺乏充分認識的現象。今天,基于強大的新技術輔助和多種因素的綜合判斷來劃定城鎮開發邊界的過程,仍不可低估城鎮發展的不確定性。城市總體規劃中規劃建設用地的“留白”、土地利用規劃中在規劃的集中建設區邊緣劃定有條件建設區(也被俗稱為“雙眼皮”)、以及我們設想的基于規劃用地規模給出一定彈性用地規模指標閾值,都是應對城鎮發展不確定性的實際做法。在一定程度上增強規劃彈性的同時,應當清醒地認識到,劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,其目的是對國土空間進行結構性的管理,是為了“保護生態系統”,提高“生態系統質量和穩定性”,具體到城鎮,就包含了城鎮功能與結構的優化問題,因此,劃定城鎮開發邊界不只是簡單給出規模指標,在采取指標管理的同時,應不斷檢視城鎮功能結構和生態系統的變化狀況,判斷其是否朝著優化完善的方向演進。畢竟,落實“堅持人與自然和諧共生”的基本方略(十九大報告),要求我們提高駕馭復雜問題的管理能力,應對城鎮發展的不確定性就在復雜問題之中,這種駕馭能力的提高應是實現國家治理能力和治理體系現代化的應有之意。

          4.7 實施管理機制的創新設計

          城鎮開發邊界作為一種政策工具,在黨和國家機構改革實施后具備了體制條件。在明確了它的政策目標和作用定位基礎上,“劃定城鎮開發邊界”不只是提出“如何劃定”的技術方法,而是要圍繞政策實施的管理機制來開展研究,有什么樣的管理機制可能會直接影響到劃定的辦法。物理邊界的勾畫與劃定后的管理都有行政成本。作為管理工具的城鎮開發邊界,首先不是要識別、窮盡所有適于建設的土地,而是應該聚焦在現階段城鎮發展的主要問題,通過突出政策的針對性來提高行政管理效率;其次,應根據我國市縣政府管理的實際能力,來研究城鎮開發邊界劃定的尺度和精度;再次,要創新機制,保障城鎮開發邊界一旦劃定,就能夠管理到位。以美國波特蘭為例,城市增長邊界政策自1970年代提出后,經過40年的演變,邊界兩側呈現出截然不同的景象(圖1)。

          圖1 波特蘭城鎮開發邊界兩側的管理效果

          盡管邊界外蘊藏著巨大的土地開發潛力,但多年來能夠實現有效管控,其背后不僅體現出社區的守法意識,而且反映了當地空間治理的水平,這其中不只是政府的努力。據了解活躍在當地的非政府組織俄勒岡千友會(1000 Friends ofOregon) 也在監督中發揮了巨大作用。這一案例的啟發性在于,盡管今天我們具有強大的遙感技術力量、監測信息平臺和督查執法能力,但面對661個設市城市、1 355個縣、117個自治縣、39888個鄉鎮(截止2017年12月31日民政部公布的數據),監督實施城鎮開發邊界的工作量是巨大的,需要在制度設計上有新的考慮,創新分層分級的實施管理機制。

          綜上所述,城鎮開發邊界這項政策的作用,已經從早期單純設想控制城市蔓延、保護耕地,轉向兼有控制城市擴張、促進城市轉型發展、塑造美麗國土空間的綜合作用。這是在新的制度改革環境下,我們對城鎮開發邊界規劃政策的新認識,也是對四年前有關城鎮開發邊界研究的再思考,其中可能存在的偏失和謬誤,在這里懇請大家批評指正。

          最后想進一步強調的是,“城鎮開發邊界”作為一種即將全面推開的規劃政策,應當體現出我國規劃領域對于城鎮和鄉村發展長期、全面、較為系統的知識積累,體現出在推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的歷史背景下,政府管理駕馭城鎮鄉村發展、推進資源環境保護利用的綜合能力的提升。黨和國家機構改革決定的落實,為多規合一,為各種規劃政策工具協同發揮作用,為相關學科合作發展創造了歷史性的機遇。在新的條件下,當我們研究規劃政策方向的時候,需要經常回到對自然規律、經濟社會發展規律、規劃工作規律認識的基點上,重新思考規劃政策的目標作用,重新思考規劃管理的方式方法,面向未來30年國家空間治理的新要求,使我們的努力和探索不斷取得進步。

          作者簡介

          張兵,中華人民共和國自然資源部,博士,教授級高級規劃師,中組部、科技部“科技創新領軍人才”

          林永新,中國城市規劃設計研究院,主任規劃師,教授級高級規劃師

          劉宛,清華大學建筑學院,博士,副教授

          孫建欣,中國城市規劃設計研究院,主任規劃師,高級規劃師

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