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          李鐵:中國需要什么樣的國土空間規劃

          按照中共中央、國務院要求,2020年要基本建立國土空間規劃體系,逐步實現“多規合一”。基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制,初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。 作為國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,國土空間規劃的重要性毋...

          作者:李鐵來源:中國城市和小城鎮改革發展中心|2022年03月30日

          按照中共中央、國務院要求,2020年要基本建立國土空間規劃體系,逐步實現“多規合一”。基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制,初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。

          作為國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,國土空間規劃的重要性毋庸置疑。

          那么,中國未來到底需要什么樣的國土空間規劃?要回答這個問題,首先要從現實談起。

          資源粗放型利用已經成為制約中國經濟社會發展和資源有效利用的最大制約因素。造成資源粗放型利用的主要原因是體制原因,而原來的規劃并沒有發揮太多的干預作用。

          利用計劃方式下達土地和資源利用指標,顯然已經不符合當前中國社會主義市場經濟的變化趨勢。原因在于,土地和資源利用指標的計劃性下達,強化了行政干預,導致了資源利用的粗放。

          中國雖然存在著企業之間的競爭,但在國土資源計劃分配的情況下,更多體現在城市和行政區域之間的競爭,而等級化的區域和城市管理,導致資源分配通過行政手段偏向于高等級城市,也成為資源利用粗放的原因。

          同時,城市化涉及到的人口問題仍然沒有解決,區域性公共服務利益格局的固化,導致了區域和城市間競爭的加劇。地方政府為追求利益格局的最大化,強化高等級城市的利益,通過行政手段擴張新區建設,大部分新區的失敗嚴重地浪費了資源。

          體制問題導致了稀缺資源的嚴重浪費。中國城市人口增加,農村人口減少,但是城鄉兩頭占用耕地的現象依然沒有得到遏制。雖然農村人口減少了2億多,但是農村集體建設用地從17萬平方公里增加到19萬平方公里。城鄉存量建設用地仍然存在著大量的閑置現象。

          規劃部門的多元管理和傳統規劃思路的制約,依然影響著“多規合一”的真正落實。五龍治水(國家發改委、自然資源部、住建部、生態環境部和民政部),等于從觀念上、體制上還有現實中都影響著國土空間規劃的編制思路和未來實施,在思路上難以有較大的突破。

          規劃編制中面臨著保護和利用的矛盾,在現實中難以解決。特別是面對地方和各級城市政府嗷嗷待哺的發展需求,在政府部門和各級政府之間的各類談判中,往往會對規劃大幅度變更。甚至隨著認識的變化,各種主觀思路也會影響到規劃編制思路,以及造成隨時調整等現象的發生。

          基于此,未來的國土空間規劃面臨著什么樣的趨勢?又該解決什么問題?需要一一加以厘清。

          國土空間規劃面臨的趨勢

          中國國土空間規劃的編制面臨著以下幾個大趨勢,它們都會影響到要素空間流動和變化。

          一是受內部城市債務增長和發展模式的影響以及外部因素的制約等,導致國內經濟增長出現了放緩趨勢,常規增長速度從原來的6%下降到5%以下。特別是疫情危機的出現,不僅僅影響到中國的經濟增長嚴重下滑,超出了預期,全球化面臨的經濟衰退,對中國也會產生嚴重的不利影響。勢必會導致未來可能發生國土資源利用關系的變化。

          二是人口要素伴隨著就業和產業的發展,在空間上的流動性大規模增長也逐步趨于穩定,近幾年人口流動數量比前些年有較大幅度下降,特別是農民工外出打工這一最大的流動性因素雖仍呈波動增長態勢,但增量基本在低位徘徊。而在疫情的作用下,就業形勢嚴峻,更是影響到人口流動就業空間格局分布的變化。持續多長時間,什么時候才可能復蘇,對要素和資源的分布會產生什么樣的影響,需要認真研究。

          三是影響要素流動的制度性障礙尚未解除,涉及到人口、土地和行政區劃未來改革的步伐有多大,可能會產生什么樣的政策性變動,也會影響到中國的資源空間分布態勢。

          四是中國現有區域經濟發展格局下,面臨著資源和要素成本的上升,特別是城市成本和體制成本的上升,會影響到城市間和地區間資源空間再分配。產業的轉移和外溢以及國內空間格局的調整,都是遵循著經濟的規律,各類要素成本的變化是需要認真關注的。

          五是區域發展不平衡和地方、城市以及鄉村的發展動力仍然十分強烈,對資源的需求仍然旺盛。無論任何一個城市和地區,無論是在中西部還是東部沿海地區,無論是在中心城市和都市圈,還是在中小城市,出于對增長和發展的渴望,都希望通過開發來獲得機會,也相應地會增加保護和開發的矛盾。

          六是隨著人民生活水平的提高和科技的高速發展,對未來的資源利用形式也會發生重大變化。互聯網、信息革命、新能源汽車以及人工智能,甚至包括北斗等新技術的應用,是否會大幅度提高資源的利用效率?

          七是交通、能源和產業分布的空間變化,會直接影響區域條件的變化,也將會在未來長期影響中國資源利用的空間格局。

          八是國際貿易格局變化,也會影響到中國傳統自給自足的資源空間利用思路。例如糧食貿易數量加大、能源的進口、全球化貿易格局的演變,都會在一定程度上重新定義中國對國土資源利用的觀念和思路。

          考慮到這些趨勢,中國未來的發展存在著強烈的不確定性,體現在政策變化的不確定性和外部格局的不確定性。

          前者涉及到深化改革,影響到體制變化,還有非常大的政策操作空間。例如,戶籍管理、土地管理制度和行政區劃調整涉及到城市數量的增加。又如,規劃編制的部門管理以及“多規合一”的空間范疇等,還有科技突飛猛進的變化也會讓我們對規劃重新認識,特別是大數據應用直接影響到數據源的更新。

          為應對后者,我們必須要提升整合各種政策和資源以及技術變革的能力。雖然外部性變化是空間規劃難以掌握的,但是通過理性的研判,也會影響到我們如何分析中國產業格局和經濟增長的變化趨勢,進而關系到國土資源開發利用政策調整。

          國土空間規劃要解決的問題

          中國人口總量對于經濟增長過程中資源的需求是剛性的。目前全國的中產階級人口2億多,中等收入以上人口4億左右,40%為中等及以下收入人口。那么,未來中國人均收入如果達到1.5萬美元以上,需要增加多少就業崗位,需要占用多少土地資源,需要占用多少能源?哪些通過國內資源可以解決,哪些需要通過外部資源來解決?國土空間規劃對此要有明確的認識。

          再看規劃主導思想,到底是按照市場配置資源的要求來確定國土空間規劃大格局,還是強化政府引導下的約束性管理?如何處理好市場和規劃之間的關系?如何認清城市和地方之間的競爭格局?如何處理好發展、保護及資源有效利用之間的關系?這些都是需要認真考慮的問題。

          正因為如此,考慮到各種不確定性因素,如何在符合現階段發展形勢和政策要求的大前提下,編制在思想上、觀念上對未來具有重大指導意義的國土空間規劃,需要在理論和思路上有實質性突破。

          我認為,國土空間規劃的編制重點在于強調指導性,強調思想和觀念的更新,引導各級政府按照規劃的指導思路編制多層級規劃。

          當前,要在確定發展和保護關系的前提下,明確當前規劃的重點和任務,而不是把規劃變成具體的、剛性約束的技術性規劃。規劃要適應新形勢,要借鑒國際國土空間規劃的編制經驗,但也不能照搬照抄,要做規劃編制能做到的事情,而不是停留在“紙上談兵”。另外,更要注意規劃的思想性,形成對中國未來經濟社會發展和國土資源保護、利用的綱領性政策。

          要注意的是,國土空間規劃不要被其他規劃體系所束縛,要以我為主,其他各類規劃可以作為參考因素借鑒和吸取,但是要突出國土規劃的空間特點。特別要強調如何才可能使得規劃更有指導和現實意義。中央政府如何通過國土空間規劃實現保護和發展的約束、調控功能。

          規劃要突出的重點是結合中國區域發展戰略和城市化大背景,提出當前的主要任務。特別是要在穩增長的態勢下,突出存量有效利用的基本原則,釋放閑置空間資源,圍繞城市數量增長,中心城市的內核擴大,超大城市向周邊中小城市和小城鎮的功能疏解,發揮農村集體建設用地和城市閑置工業用地的作用。這里既要處理好城市間規劃的關系,也要處理好城鄉規劃間的關系。

          同時,需要借鑒國際經驗,發揮交通布局的引領作用,通過交通網絡的布局和規劃,通過不同交通手段的組合,引導市場資源遵循交通格局進行重新配置。要充分了解到,交通格局的塑造是市場資源配置的剛性手段,也是對國土資源開發保護可操作落實的重要辦法。

          要充分利用信息革命和北斗空間技術帶來的科技變化,未來可能對規劃編制、資源配置、要素空間變動態勢帶來影響,在城市服務業對工業逐步替代中對產業發展可能出現的變化進行監測和跟蹤。特別是及時了解科技變化對未來土地資源開發、城市密度和結構產生的影響。也可以充分利用信息化和大數據等技術優勢,把規劃手段和表現形式充分表現出來,甚至可以實施動態規劃的表現形式。

          對國土空間規劃的具體建議

          國土空間規劃目前的編制任務是突出規劃的思想和綱領,重點在于適應新時期、新形勢下的指導方針和基本原則,應該做到以下幾個方面。

          要確定當前的重點任務和目標。包括:如何釋放空間可利用的最大潛力,如何確保質量型增長代替數量型增長,如何實現集約型增長代替粗放型增長。

          要按照十九大提出的城市化基本方針,理順城市群內部的資源配置關系,促進中心城市和大中小城市以及小城鎮協調發展的城鎮格局。

          應根據中國現實中人口流動和空間分布的變化,提供資源配置的支持方案。也可以通過資源、產業和交通格局的變化,引導人口空間分布的變化。

          要針對中國資源能源的分布,通過可延伸的產業,確定不同資源配置地區的發展原則。

          要強化對生態地區的保護作用,并明確未來保護和利用的基本原則。特別是處理好保護和開發的關系。

          在未來可能的政策變動空間和發展趨勢中要有充分的留白。這里的留白,不是具體城市的用地留白,而是政策和原則的留白。

          調控手段應改變以往計劃指標分配的做法,重點是通過市場方式,促使產業和資源根據成本變化自動選擇發展空間。

          應充分發揮交通格局的引領和約束作用。應該把國土交通規劃納入規劃的重要編制內容,作為“多規合一”的實際探索。

          應該提出中國行政區劃的指導方針,考慮如何適應區域協調發展和城市化發展,減少中國行政區劃設置對國土空間利用產生的負面影響,發揮行政區劃在空間上可能釋放的潛力。

          要在堅持耕地保護的基本原則下,規劃可釋放的存量建設用地空間。并規劃未來可以何種方式使得各類閑置存量建設用地得到再利用,并服務于產業和城市化的發展。

          規劃的表現形式應該是綱要或者大綱,而不是細則。在思想認識統一的情況下,在重點思路和綱要引領下,把具體的規劃細則交給有關部門和地方各級政府來貫徹實施。

          規劃的編制要有開放性的思維模式,吸引不同類型的專業團隊和不同學科的研究主體共同參與。同時要打破部門的局限和約束,從編制團隊結構上真正地實現“多規合一”。

          作者李鐵為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家

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