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          價值、利益和產權:百年土地產權制度變遷的治理邏輯

          1、引言 土地產權制度是社會結構的重要...

          作者:譚榮來源:中國土地科學|2021年12月18日

          1、引言

          土地產權制度是社會結構的重要內容,影響著政治、經濟和社會系統的秩序和效率。中國近代以來的發展歷程都與土地緊密相關(如圖1所示)。土地產權制度變遷,體現了其政治上的價值目標,揭示了以人民利益為中心和不斷優化土地資源配置效率的制度原則。

          在新民主主義革命時期,中國共產黨以“平均地權”和完善農地收益分配為發力點,推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義“三座大山”,建立了人民民主專政的社會主義國家。在社會主義革命和建設時期,國家以土地公有制為基礎,為工業化開辟了道路。在改革開放和社會主義現代化建設期間,國家以土地所有權使用權的“兩權分離”和土地有償使用制度,巧妙地推進了社會主義市場經濟的建立。在中國特色社會主義新時代,國家通過對農村土地的“還權賦能”和對城鎮土地的宏觀調控,奠定了新型城鎮化和鄉村振興的基礎,也推動了國家治理現代化的進程。國家還通過重塑土地及各類自然資源資產產權制度體系,在全面開展生態文明建設的過程中讓土地產權制度更為成熟。

          中國土地產權制度在上述過程中顯現了自我創新活力,也體現了與政治、經濟和社會條件的適配性。比如,在土地革命時期共產黨以“耕者有其田”為總體方針,但會根據抗日戰爭、解放戰爭等不同局面,對地主、富農、小資產階級等主體進行靈活的減租減息政策,從而為取得革命全面勝利奠定了基礎;在改革開放后國家將土地使用權從所有權分離,以及后來進一步探索農地和宅基地的“三權分置”制度,讓公有制土地產權能夠有效適應社會主義市場經濟發展的需要等。這些都是中國土地產權制度的靈活創新但又不失底線的例子。

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          探尋中國土地產權制度邏輯,以及凝練不同階段土地產權制度的治理經驗,是理解中國特色社會主義制度優越性的應有之意。為此,本文通過觀察百年土地產權制度變遷過程,總結了一個圍繞“價值、利益和產權”三個維度的制度分析思路,以此來闡釋百年土地產權制度的治理經驗。

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          2、價值、利益和產權:

          理解土地產權制度變遷的分析思路

          在中國土地產權制度變遷過程中,形成了“價值目標決定利益保護,利益保護需要產權制度”的邏輯關系。這也是理解中國土地產權制度及相應治理結構的一種分析思路。比如,在土地革命時期,黨以共產主義為價值目標,探尋著中國現代化的道路。以“平均地權”的產權邏輯,保護了廣大農民和無產階級的利益,并激勵他們擁護并參與革命。平均地權為革命成功創造了根本的社會條件。

          再比如,在建國初期,社會主義革命和建設成為土地產權制度的價值目標。國家一方面通過建立健全土地產權制度保障著全體人民的土地權益,但另一方面也通過調整央地和城鄉兩類關系,形成了時間上有先后、空間上有分異的利益分配結構,這是在為國家工業化、城鎮化的快速發展積累條件。

          可見,上述“價值、利益和產權”的分析思路有助于理解中國土地產權制度的百年變遷。這里的“價值”就是土地產權制度在特定的政治、經濟和社會條件下的價值目標;“利益”是指土地產權制度需要保護維護的利益;“產權”是指國家為了實現相應利益保護而選擇的土地產權制度和配套措施。

          3、新民主主義革命時期的土地產權治理邏輯

          3.1 “三座大山”壓迫下中國面臨的現代化困局

          近代以來,中國的現代化進程面臨著非常特殊的社會條件,在中國沒有形成西方資本主義革命的條件,相反,因為帝國主義、封建主義、官僚資本主義“三座大山”的壓迫,現代化進程受到了極大阻礙。

          中國農村土地大半由地主所有,地主不僅能夠決定地租大小,還能任意剝奪農民的租佃權。農民獲得的收益只能滿足自身消費,生產剩余被地主所占有。當時全國基礎設施建設不足、交通受限,全國經濟呈現區域割裂的現象,這就造成地方性市場被地主所操縱,加固了地主對農民的剝削。而農民一旦舉債,就會陷入不斷加重的債務中,倘若再變賣土地,則土地就集中到地主階級手中。

          此時,一些地主就逐漸演變為地方市場中的商業資本家,但這些資本家的封建屬性阻礙了資本主義化的可能。他們仍以剝削農民的方式積聚財產,不斷將財產購置田地來重復封建剝削關系,卻不轉化為工業資本。而城市的小資產階級和廣大無產階級,因為農產品市場被地主壟斷,也面臨被地主階級掠奪的窘境,資本主義發展進一步受到了限制。

          軍閥作為近代中國一個特殊的現象,是地方實際政權代表者。他們通過苛稅、強征、濫發紙幣等方式剝削著農民。農民破產了,不得已只有通過參加軍閥的軍隊(或地主的團練)獲得生存的機會,這最終會導致所有的社會勞動者(包括農民和手工業者)的勞動收入被壓榨到最低限度。

          而帝國主義的侵略也深刻影響了中國現代化的進程。帝國主義的目的就是從殖民地為本國產業攫取低廉的原料。為此帝國主義通過“買辦”和軍閥勢力來維持殖民地原始農業生產,使得舊中國各種可能的新興產業都無法得到發展。產業落后造成農村勞動力不能充分向城市轉移。而農村人口過剩,又為維持著地主和軍閥封建式的剝削提供了條件。

          可見,帝國主義、軍閥會同買辦及地主,形成一個極大的機器,對農民和城市小資產階級進行壓榨,且都沒有意愿去改變當時的局面——政治、經濟和社會結構表面上趨于一種“穩態”。受到傷害的農民和小資產階級(包括民族資產階級)因為不具備挑戰“穩態”的能力而只能被動接受。

          3.2 從土地所有制入手打破近代中國現代化困局

          改變土地所有制是打破上述“穩態”的鑰匙。新民主主義革命時期的土地產權制度主張就是開展“平均地權”的土地革命。其利益訴求就是讓農民獲益、讓農業得到發展。農民若能享有生產剩余,就可以用作資本來改良耕種和工具,并進一步推動自由市場,讓城市工商業和資產階級得到發展,從根本上打破上述“穩態”。因此,黨的五大明確提出要平均享有地權,并指明了革命的方向:推翻地主的政權,沒收地主和反革命派的土地,以貧農為中堅,建立農民政權,改良農民經濟地位,重新分配土地。

          這個時期的土地產權制度都是圍繞平均地權展開的。比如,建黨初期提倡的減租運動、大革命期間形成的《中共五大關于土地問題的議決案》、土地革命時期的《中華蘇維埃土地法》、抗日戰爭時期的減租減息和交租交息政策、解放戰爭時期的《五四指示》和《中共土地法大綱》等,都遵循平均地權這個制度邏輯。土地平權讓農民的革命熱情被激發出來,不僅廢除了封建土地制度,打擊帝國主義殖民的根基,瓦解了早期的軍閥和后來官僚資本主義的統治基礎,還進一步促進了社會生產力的發展。

          3.3 奠定以人民利益為中心的本底:

          中國土地產權治理結構的“α版本”

          新民主主義革命時期中國土地產權制度已經有了明確的價值、利益和內容。以共產主義為價值目標,保護農民和廣大無產階級的利益,通過平均地權的制度,巧妙地粉碎了“三座大山”的壓迫,取得革命勝利。這個時期土地產權制度已經呈現出以全體人民利益為中心的本底(“α版本”,如圖2所示),不代表任何集團利益,為建立中國特色社會主義制度奠定了極好的開端。

          4、社會主義革命和建設時期的

          土地產權治理邏輯

          4.1 鞏固社會主義政權和發展社會生產力

          新中國成立以后,國家不僅要在一窮二白的基礎上建成獨立、完整的工業體系和國民經濟體系,還要在當時的國內外局勢下保住勝利的果實。1956年黨的八大提出“我們國內的主要矛盾,已經是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾,已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。”這一矛盾的實質就是先進的社會主義制度同落后的社會生產之間的矛盾。然而,面對當時嚴峻復雜的外部環境,國家極為關注社會主義政權鞏固。1962年黨的八屆十中全會把無產階級和資產階級的矛盾確定為貫穿整個社會主義歷史時期的主要矛盾。

          可見,國家當時對是集中力量發展社會生產力,還是開展社會主義社會階級斗爭出現了一定分歧。這也造成土地產權制度出現了目標分異,尤其體現在涉及中央與地方、城市和農村(工業和農業)等關系的內容上。

          4.2 土地產權制度初步形成了獨特的央地和城鄉關系的內容

          1950年《中華人民共和國土地改革法》正式頒布。該法延續了新民主主義革命時期的土地產權邏輯,明確廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民的土地所有制。該法極大解放了農村生產力,為國家的工業化建設積累條件。1954年《中華人民共和國憲法》(五四憲法)明確了四種土地產權:國家所有制(即全民所有制)、合作社所有制(即勞動群眾集體所有制)、個體勞動者所有制,以及資本家所有制。五四憲法進一步明確了國營經濟是國民經濟中的領導力量,國家優先發展國營經濟。憲法也明確保護合作社的財產,鼓勵、指導和幫助合作社經濟的發展,并且將合作生產作為改造個體農業和個體手工業的途徑。雖然資本家的生產資料所有權和其他資本所有權也受到憲法保護,但憲法也明確要求逐步以全民所有制代替資本家所有制。

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          五四憲法為過渡時期的“一化三改”奠定了法律基礎。農業改造經歷了從互助小組到初級社再到高級社的歷程。手工業改造經歷了從生產合作小組、供銷合作社,再發展為生產合作社的歷程。資本主義工商業實行公私合營,通過國家資本主義形式,逐步將其改造成社會主義公有制企業。在這個過程中,最初賦予農民和城市小資產階級的土地所有權完成了向社會主義全民所有和集體所有的轉變。這種產權上的變化,使得管好用好土地資源成為國家的一項重要任務。

          國家為此明確了以農業為基礎,以工業為主導,充分發揮中央和地方兩個積極性,促進社會主義經濟有計劃、按比例地發展的策略。這說明,對于社會主義制度的建設,需要解決兩個新的關系:一個是中央和地方的關系,另一個是城市和農村(或工業和農業)的關系。

          在央地關系上,地方政府需要遵循中央各項制度或命令行事,而中央為了治理效率則需要放權來調動地方積極性,但又要避免失控。在新中國治理實踐中很快就形成了央地關系的議題。在行政上,中央從設立大行政區、自治區和直轄市,到遵循“三實三虛”原則(即“省、縣、鄉”實,而“大行政區、專區、區”虛),明確了央地關系。在財權上,經歷了“三收兩放”的波動,即“大躍進”和“文化大革命”時期采取的是放權的方式,其他時期采取了收權。在人事上,采取了“黨管干部”“下管三級”的制度設計等。這些都體現出央地關系的初步成型。

          但是,這個期間為了調動地方積極性而進行的“放權”都不是完整的放權。因為在意識形態、政治和軍事等方面依舊保持的中央集權,地方難以形成內生的權力和發展意識,所以導致地方都只是在競爭完成中央各類“指標”,不是因地制宜地自發行動。實踐中也就出現“一放就亂、一收就死”的怪圈。

          在百廢待興的局面下,央地關系中有關土地產權(尤其是國有土地產權)的事務并沒有像行政、財政和人事等事務那樣受到國家重視。比如,這段時期只是在城市土地國有化管理上出臺了《國家建設征用土地辦法》——該政策主要是規范地方對農村或個人土地征收的行為,屬于對民眾財產利益的保護,并未建立更詳細的土地開發利用的管理制度。

          在農村和城市關系上,土地產權制度受到了更多的關注。為了保障和推動工業化這個利益偏好,國家建立了城鄉二元的土地制度和戶籍制度。不過,二元制度在建立初期,尤其在人民公社運動中忽略了人民公社之間、特別是公社內部原來各高級農業生產合作社之間的經濟差別,忽略了按勞分配和等價交換的原則。公社可以無償調撥各集體經濟組織的生產資料、產品、勞動力和資金,在個人消費品的分配上實行平均主義,這些都嚴重挫傷農民群眾的生產積極性,影響到集體所有制的鞏固和發展。

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          為了扭轉這個局面,國家后續通過明確“三級所有、隊為基礎”來消除人民公社運動中對農民土地和其他生產資料權利的破壞。通過確定生產隊為基本核算單位,在保證集體經濟發展和優勢的前提下,明確了清晰的、具有激勵作用的分配制度,落實了國家實行“不勞動者不得食”和“各盡所能,按勞分配”的社會主義原則。

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          4.3 為社會主義革命和建設蓄力:

          中國土地產權治理結構“1.0版本”

          社會主義革命和建設時期國家在土地產權制度的價值、利益和內容選擇上都做了適應性的調整。在價值目標上,是以社會主義革命和建設為目標;而“以階級斗爭為綱”的利益訴求則在一定程度上影響了價值目標的順利實現,究竟是發展生產力還是鞏固社會主義政權安全,最終影響著具體制度的選擇。

          這個時期的土地產權制度是從央地關系(即中央和地方如何行使國有土地所有權)和城鄉關系(即政府如何協調國有和集體土地所有權)兩個方面著手設計的。在央地關系上,為了鞏固社會主義公有制開展了“一化三改”,同時又為了調動地方積極性,中央對地方進行了“非完整地放權”;在城鄉關系上,為了鞏固社會主義公有制而最終形成“三級所有、隊為基礎”的制度內容,同時還形成了城鄉二元的土地和戶籍制度等。可見,土地產權制度在“集中力量推動社會主義工業化發展”和“開展社會主義社會階級斗爭”兩個方向上出現了一定的掣肘。

          更重要的是,該階段土地產權制度對央地和城鄉兩類關系的塑造過程是相對獨立的。這種產權的治理結構不僅面臨到央地間的激勵問題,也面臨到城鄉間短期利益分配上的隱患。央地、城鄉在權利上并沒有形成相對平衡的結構,所以它并不是一個穩定的結構。

          5、改革開放和社會主義現代化建設時期的土地產權治理邏輯

          5.1 經濟建設和建立社會主義市場經濟成為工作中心

          黨的十一屆三中全會決定將黨和國家的工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放。黨的十三屆四中全會以后,黨確立了社會主義市場經濟體制的改革目標和基本框架。黨的十六大以后,黨成功在新形勢下堅持和發展了中國特色社會主義。

          這個階段的土地產權制度的價值目標重新轉為以經濟建設為中心,打開了社會主義市場經濟體制改革的序幕。改革是先從中央向地方放權開始的,原來以整個國家為單位的一個計劃經濟體轉變為以縣級政府為基本單元的兩千多個計劃經濟體。這兩千多個計劃經濟體逐漸成為推動經濟市場化的主體。可見,央地關系依然是制度建設的主要內容。

          如何避免以前那種“非完整的放權”?如何讓地方政府獲得充分的激勵和權力來發展經濟,避免“一放就亂”的內耗式競爭?國家將土地使用權從所有權分離,成為調整央地關系避免內耗競爭的“一劑良藥”。不過,因為城鄉二元的土地產權和戶籍制度的存在,這劑良藥一定程度上依然是以城鄉關系失衡為代價的。

          5.2 地方代理行使國有土地所有權,形成穩健的激勵機制

          央地關系中財政體制的調整是土地產權制度變化的動因。財政包干制1980年開始試行,并于1988年在全國推行開來。財政包干制是中央對省級財政的收入和支出進行包干,地方增收的部分可以按照一定比例留下自用,但對收不抵支則不予或減少補助。財政包干屬于一種完整的分權:中央賦予了地方政府相對穩定的配置物資、管理企業的權限。地方政府開始逐步具有地方利益意識,進而催動了土地制度的改革。

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          在農村,鄉鎮企業成為地方政府獲得預算外收入的一個重要途徑,因為企業所得稅和流轉稅,都是地方稅種。只要多辦、大辦鄉鎮企業,地方經濟總量和財政收入就能雙雙增加,甚至即使企業虧本,財政收入也不會減少。這也導致現實中出現縣政府只關心鄉鎮企業規模,鄉政府既關心規模(與縣分成)又關心利潤(與集體分享),而村集體只關心利潤的現象。

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          在城鎮,以上邏輯同樣適用于國有企業,地方政府只關心國有企業規模,企業效益是次要的。比如,地方政府對幫助企業獲得貸款很有熱情,但對企業經營不善卻不重視[5]。財政包干制實施過程中逐漸產生了一些負面影響,比如地方與國有企業在央地關系下成為了利益共同體,導致市場經濟還沒有真正形成,經濟增長質量不高,同時中央的財政能力也在下降。在這種情況下,中央亟需做出調整,所以,1994年中央推行了分稅制改革。

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          分稅制改革不僅解決了地方政府與企業利益共同體問題,也解決了中央財政收入下降的問題,還產生了一個新的作用:使得增值稅和土地出讓收入成為地方政府新的主要收入來源。相比較前一時期不完整放權時的內耗式競爭,地方政府此時必須重視維護營商環境、建設基礎設施、完善公共服務等來吸引外來投資,以促進地方經濟增長和增加稅源。這種競爭也屬于一種完整放權下的競爭,符合市場經濟規律。

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          但是,這個階段出現了一種被稱為“土地財政”的現象。一方面,地方政府通過土地儲備、“土地債”“城投債”等,為地方基礎設施建設積累資本——代價是地方政府不得不推高商住類用地價格來保障政府融資的安全和持續;另一方面,地方政府還藉助工業土地低價策略來吸引外來資本——代價是土地的粗放利用和對農民利益的損害。

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          在這個時期,“使用權與所有權分離”是最關鍵的土地產權制度創新。在城鎮建立了“城鎮國有土地有償使用制度”,在農村建立了“農用地家庭聯產承包責任制”和允許村集體利用集體建設用地自辦鄉鎮企業等。前者為地方政府“經營城市土地”提供了制度條件,后者為保障城鄉二元制度的穩定提供了制度基礎,也為地方政府“經營鄉鎮企業”提供了制度條件。這些都可以視為是地方政府的代理行使土地所有權的績效——地方政府形成了一種新的競爭關系,推動了社會主義市場經濟的建立和快速發展。

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          不過,這種土地產權制度的創新也隱含城鄉關系的進一步失衡:一是形成了依靠政府投資來拉動經濟增長、依靠低成本的土地來發展產業和項目,依靠土地作為重要融資工具等機制,導致土地利用粗放的現象相當普遍;二是維持了城鄉二元土地市場體系,隱含了農村發展和農民利益的犧牲。

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          5.3 為社會主義現代化建設助力:中國土地產權治理結構“2.0版本”

          改革開放和社會主義現代化建設時期,國家進一步調整了價值目標、利益訴求和具體的制度選擇。土地產權制度要服務于社會主義初級階段基本路線,其利益訴求集中在“使人民擺脫貧困、盡快富起來”。為此,土地產權制度圍繞建立社會主義市場經濟體制而進行了創新。

          央地關系仍然是土地產權治理結構創新的焦點。該階段中央將財權和經濟事權不斷下放,尤其是將國有土地所有權中的經濟權利委托給地方行使。這種局面下的地方競爭成為一種相對完整分權下的競爭,推動了社會主義市場經濟的建立和快速發展。同時,地方政府之間的競爭,也形成了一種相互限權的效果,即地方政府之間相互監督、相互競爭,為央地關系的分權和限權平衡提供了新方式。這種“2.0版本”的治理結構呈現出三角形的穩態結構。

          但是,在城鄉關系上,以農村來支持城市的局面仍然未變。城鄉土地二元結構使得農村權益還在做出暫時的犧牲。農村土地權益“湮沒”在地方政府對集體土地所有權的低價征收中,暫未進入“2.0版本”的治理結構中,一定程度上造成了土地資源的粗放和稀缺并存、城市快速擴張和農村逐漸凋敝并存的現象。

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          6、中國特色社會主義新時代的土地產權治理邏輯

          6.1 實現全面建成小康社會、開啟實現中華民族偉大復興中國夢

          黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代。新時代的主要目標就是實現第一個百年奮斗目標,開啟實現第二個百年奮斗目標新征程。而社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為此,國家對土地產權制度的利益追求做了兩個調整:一是新型城鎮化戰略下轉變為存量發展模式(以促進資源節約集約利用),二是鄉村振興戰略下對農村還權賦能(以保護農民利益)。這些都引起了土地產權制度在央地和城鄉關系上新調整。

          6.2 打破土地城鄉二元結構,重塑央地和城鄉關系

          重塑城鄉發展關系、實現資源環境可持續發展,成為新時代土地產權制度新的利益追求,城鄉關系此時發生了深刻的變化。在新型城鎮化和鄉村振興戰略下,中央大力推動對農村土地的還權賦能。比如,2015年開始的包括征地、集體經營性建設用地入市和宅基地等三項制度改革。其中,規范政府的征收行為,是對農村集體土地所有權的進一步的尊重;允許集體經營性建設用地入市,是對集體和國有兩類土地產權“同地同權”的進一步完善;在保障“戶有所居”的前提下,探索宅基地有償使用和退出、“三權分置”等制度,是對宅基地用益物權的進一步探索。征地和集體經營性建設用地入市兩項制度試點成果已經寫入2019年新修正的土地管理法。

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          以前無序的城市擴張從此面臨著兩種新的制約機制。一種是來自于農民越來越強烈的土地產權意識,地方政府很難再延續之前通過低價強制征收獲取發展空間的做法。另一種是來自中央在規劃和用途管制上的新約束,地方必須適應中央提出的存量發展的模式,體現了央地關系的一種調整。

          6.3 為國家治理現代化出力:中國土地產權治理結構的“3.0版本”

          黨的十八大以來,國家開啟了在經濟、政治、文化、社會、生態文明等五大方面的全面深化改革。總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。作為呼應,這個時期土地產權制度的治理結構在之前“2.0版本”中增加了一類新的權利主體,即城市居民和農民。

          這意味著土地產權的治理結構中不僅要求政府向服務型政府轉型,也要求融入了社會治理,即讓社會主體來參與土地公共事務的治理。這是一種新的限權形式,由原來單純的中央對地方通過規劃和行政審批的制約,增加了民眾行使產權而對地方的制約,所以此時的土地產權治理結構可稱為“3.0版本”。而且,以人民利益為中心、對農民還權賦能等,同樣使得中央政府重視來自民眾的監督,形成了比“2.0版本”更加穩固的三角形治理結構。

          中央在這個階段推動了城鄉統一建設用地市場建設的改革,對地方的土地利用提出節約集約和存量為主的要求,是對前一時期地方政府“以地謀發展”模式的反饋,是對地方政府只重當前、忽視未來土地收益行為的約束,同時也是對之前較長一段時期農民利益暫時做出犧牲的回應。

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          6.4 生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計

          黨的十九大以來,中央進一步提出“山水林田湖草是生命共同體”“碳達峰、碳中和”等價值目標,也在生態文明體制改革領域采取了一系列的重大舉措。這些都反映出國家在新時代對土地產權制度提出了新的價值目標,比如“綠水青山就是金山銀山”的理念等,意味著土地產權的治理結構要求兼顧土地經濟和非經濟價值,尤其是要重視發展過程中對土地及生態系統的保護。

          “綠水青山就是金山銀山”不僅是對大自然的尊重,更是對后代人利益的保護。然而,難題是后代人無法直接參與當前決策,但若從自然資源承載力或生態系統閾值出發,對當代人進行限制,就能夠為后代人保留決策的機會。

          6.5 統一行使土地所有權,創新委托代理新機制

          “人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在林和草”。土地生態系統的整體性對以行政職能劃分的管理方式創新提出了新要求。國家組建自然資源部,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責和統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責(俗稱“兩統一”)。此舉推動了自然資源資產產權制度改革,在統一確權登記、完善有償使用、健全生態空間用途管制和國土空間規劃、加強保護修復與節約集約利用等方面進行制度創新。同時,國家也進一步推動了農村集體產權、林權等產權制度的改革。

          2019年上半年中央下發了包括《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》和《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等四項重要文件。這四項文件可以視為中央對自然資源治理“四梁八柱”式的制度設計,分別對應新時代自然資源產權制度體系建設、國土空間規劃管控的公權力體系建設、央地在自然資源保護上的分工協作體系建設,以及城鄉統一建設用地市場中政府與市場、城市與農村的關系建設等。可以說,這四項中央文件奠定了央地關系和城鄉關系的新秩序,重塑了土地產權的央地委托代理治理體系和健全農村集體土地所有者權益治理體系。

          目前國家正在試點全民所有自然資源資產所有者的委托代理機制,編制地方各級政府代理履行所有者職責的自然資源清單和創新監督管理制度,完善全民所有自然資源資產收益管理制度。國家也在創新國土空間用途管制和生態保護修復制度體系。空間規劃和用途管制可以視為是對地方的一種新的約束機制,而國土空間生態修復則是對地方提出的一項新任務。

          同時國家也在全面推進了集體土地產權制度體系改革。具體包括:完善農村集體產權確權和保護制度,健全集體資產清產核資、登記、保管、使用、處置制度和財務管理監督制度;健全承包地、宅基地的“三權分置”制度;明確集體土地所有權主體、確定村集體成員資格條件;推進集體土地股份制改革,成立集體土地農業經合組織等多種經營管理形式等,為確保農民公平公正地享有集體土地所有者權益提供制度保障。

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          6.6 為更加成熟的治理體系發力:中國土地產權治理結構“3.0+ 版本”

          黨的十九大以來的土地產權治理結構有兩個“新”:一是國家對自然資源資產治理目標的變化,即從之前的以經濟收益為主轉為經濟和非經濟利益兼顧;二是在前一階段考慮民眾尤其是農民權益的基礎上,進一步考慮了后代人的權益。為此,土地產權治理結構在央地和城鄉關系上做出了進一步的調整。

          央地關系的調整表現為中央通過委托代理機制、空間規劃和用途管制、國土空間生態修復、以及以國家公園為主體的自然保護地等方面的體制創新,尋找中央與地方之間分權的新平衡。

          城鄉關系調整則通過健全集體土地產權制度、推動土地股份制改革和建立健全集體經濟合作組織等,進一步夯實民眾參與社會治理的權利,推動土地資源治理體系的現代化——因為不是對“3.0版本”的完全創新,而是使其三角形結構在功能上更加成熟更加成型,故稱為“3.0+版本”。

          7 結論和啟示

          百年中國土地產權制度本質上是一部恢弘的革命史、建設史和改革史。理解制度變遷的主線、總結土地產權的治理經驗是一項復雜的工作。本文初步刻畫了不同政治、經濟和社會條件下土地產權制度變化的原因和治理邏輯。

          7.1 百年土地產權的制度邏輯

          第一,中國土地產權制度在目標上是建立健全社會主義公有制。一個本質的問題是如何保障公有制的嚴肅性又不失其治理效率。公有制的嚴肅性體現在土地產權變遷要體現國家意志,并由全體人民實現對產權的控制,這是土地產權制度的底線。公有制的治理效率則對土地產權在治理結構上的不斷優化提出了要求,包括:(1)國家通過放權、分權來激勵地方政府行使好土地權利并承擔好責任;(2)國家因工業化、城鎮化需要,形成了在時間上有先后、在空間上有分異的土地收益分配結構;(3)國家需要不斷健全政府縱向間、橫向間,以及政府、市場和民眾之間關于土地產權的“三角形”治理結構。

          第二,中國土地產權制度在本底上以人民利益為中心。在新民主主義革命時期,共產黨是以革命黨的身份去“破舊”,打破“三座大山”壓迫下的舊中國的土地產權制度,建立以全體人民尤其是貧苦農民利益為中心的產權制度本底。新中國建立后,國家在“立新”過程中則是在保護鞏固社會主義的前提下,在時間上、空間上有差別地統籌不同利益的保護,并不斷促進全體人民的共同富裕。

          第三,中國土地產權制度在內容上圍繞央地關系和城鄉關系展開。全民所有的產權制度必然涉及塑造央地關系的內容,中國土地產權制度在央地間分工效率和市場配置效率上的績效越來越顯著。全民和集體二分的產權制度又必然涉及城鄉關系,中國土地產權變遷體現了對農村的賦權、調整、反哺、還權的過程。

          7.2 百年土地產權五個版本的治理結構

          本文梳理了中國土地產權治理結構的五個版本。分別是新民主主義革命時期的“α版本”、社會主義革命和建設時期的“1.0版本”、改革開放和社會主義現代化建設時期的“2.0版本”、中國特色社會主義新時代的“3.0版本”和“3.0+版本”。這五個版本不僅是對不同時期政治、經濟和社會條件的反饋,更呈現的是一個不斷優化的過程。

          “α版本”是解開近代中國現代化困局的鑰匙,同時奠定了以人民利益為中心的本底。“1.0版本”是中國特色社會主義公有制的基石,同時開創了中國土地產權制度獨特的央地和城鄉關系的內容。“2.0版本”是中國特色社會主義市場經濟的動力,同時形成了穩健的、具有內生激勵的第一代三角形治理結構。“3.0版本”是中國特色社會主義治理現代化的標志,是納入社會治理的、更加穩健的第二代三角形治理結構。“3.0+版本”是中國特色社會主義生態文明建設的產物,是對3.0版本的鞏固,是納入后代人權益的、更加成熟的第三代三角形治理結構。

          7.3 百年土地產權“價值、利益和產權”的理論主線

          五個版本土地產權的治理結構都體現了“價值決定利益,利益需要產權”的理論主線。土地產權制度在“價值、利益和產權”三個層面上具有因果互動機制。具體包括:(1)土地產權制度的本質就是對特定價值的追求。這里的價值是指國家在始終堅持共產主義理想和社會主義信念的基礎上對中國不同階段具體發展路線的確立;(2)土地產權制度的原則就是要保護那些擁護和維護相應發展路線的主體的利益。這里的利益是指以人民利益為中心,才有利于更好地沿著發展路線前進;(3)土地產權制度的內容就是在保護相應利益的基礎上盡可能提升治理體現和治理能力的現代化。這里的現代化尤其關注制度實施的秩序和效能。

          7.4 百年土地產權制度的啟示

          第一,制度都不是在“白紙”上形成的。百年土地產權制度揭示了制度創新不能忽視已經存續的政治、經濟、社會等本底,既往的價值規范、利益格局和具體規則都深刻影響著制度的變遷。反之,制度創新能否調適影響因素,決定了制度成功與否。

          第二,制度都不可能被簡單復制。中國既不能照抄其他國家的制度,也需要向其他國家展現中國特色社會主義制度的優越性。這是需要不斷總結和闡釋中國特色社會主義土地產權制度的原因。只有通過不斷探索和總結過去的經驗,才能夠充分理解并不斷做好未來的發展。

          第三,隨著生態文明建設的深入,中國的土地產權制度將進一步以和諧的人地關系為價值目標,不斷調節央地和城鄉間的利益關系,圍繞自然資源的整體性和行政職能、區劃的割裂性矛盾進行治理創新。可以預期,未來中國土地產權制度的不斷優化創新,將能夠為更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展之路奠定堅實的制度基礎。

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